♻️ La nuova procedura ADR di ARERA: una decisione amministrativa che risponde alla domanda di giustizia energetica sostenibile

di Pierfrancesco C. Fasano

Introduzione

La transizione energetica non è soltanto una questione di obiettivi climatici, capacità installata o semplificazione dei procedimenti autorizzativi. È, sempre più chiaramente, una questione di governo dei conflitti. I progetti da fonti energetiche rinnovabili generano inevitabilmente controversie complesse, di natura tecnica, procedimentale e territoriale, che coinvolgono una pluralità di attori: amministrazioni pubbliche, operatori economici, autorità regolatorie, enti locali e comunità interessate.

In questo contesto si colloca l’articolo 12-ter del Testo Unico sulle Fonti Energetiche Rinnovabili (TUFER), che introduce per la prima volta nel settore del permitting energetico un meccanismo strutturato di risoluzione alternativa delle controversie, affidando ad ARERA il potere di definirne le regole e ad Acquirente Unico S.p.A. la gestione operativa. La disposizione rappresenta un passaggio istituzionale significativo, ma pone interrogativi rilevanti in ordine alla natura della procedura, alla coerenza con la Direttiva (UE) 2023/2413 (RED III) e alla sua capacità di contribuire a una giustizia climatica ed energetica sostenibile.

La natura del meccanismo ex art. 12-ter TUFER: ADR decisorio o funzione amministrativa esternalizzata ?

Il dato testuale dell’art. 12-ter, comma 1, è inequivoco: i meccanismi di risoluzione extragiudiziale sono qualificati come “a carattere decisorio”. Il legislatore ha quindi consapevolmente escluso modelli mediativi o facilitativi, optando per una procedura che conduce a una decisione tecnica vincolante, seppur adottata al di fuori del circuito giurisdizionale.

Il modello è rafforzato da garanzie procedurali non trascurabili: contraddittorio tra le parti, termini certi di durata, gratuità della procedura e svolgimento in modalità digitale. Tuttavia, la scelta di un ADR esclusivamente adjudicativo colloca il meccanismo ai margini del concetto di ADR così come elaborato nel diritto europeo e comparato, dove l’accento è posto sulla composizione consensuale del conflitto e sulla sua gestione anticipata.

Il rischio evidente è che l’ADR venga ridotto a una forma di decisione amministrativa alternativa, priva di quella dimensione dialogica e relazionale che costituisce il valore aggiunto degli strumenti di mediazione nei contesti regolatori complessi.

La mancata previsione di una mediazione preliminare e la corretta trasposizione della RED III

L’articolo 16 della Direttiva RED III invita esplicitamente gli Stati membri ad adottare “procedure semplici” e a consentire l’uso di “meccanismi di risoluzione alternativa delle controversie” nell’ambito dei procedimenti autorizzativi per le energie rinnovabili. Tale previsione non può essere letta in senso meramente formale.

La ratio della direttiva è chiaramente orientata alla prevenzione del conflitto, alla riduzione dei ritardi e alla gestione anticipata delle divergenze, in un’ottica di effettività e proporzionalità. In questa prospettiva, la mancata previsione di una procedura di mediazione o facilitazione preliminare, anche solo in forma obbligatoria con facile opt-out, solleva dubbi sulla piena e sostanziale trasposizione della direttiva europea.

La giurisprudenza della Corte di Giustizia dell’Unione europea (sentenza Alassini; sentenza Menini) ha chiarito che l’ADR è conforme col diritto UE quando favorisce una soluzione effettiva e anticipata della controversia, senza comprimere l’accesso alla giustizia. Un modello esclusivamente decisorio, privo di una fase mediativa, rischia al contrario di limitarsi a spostare temporalmente il contenzioso, senza ridurlo strutturalmente.

ARERA e Acquirente Unico: un modello amministrato tra continuità e frattura sistemica

Il legislatore affida ad ARERA la definizione dei meccanismi di risoluzione extragiudiziale delle controversie e ad Acquirente Unico S.p.A. la gestione delle procedure. La scelta è coerente con l’assetto istituzionale esistente: ARERA e Acquirente Unico gestiscono già, con risultati consolidati, il Servizio Conciliazione nel mercato retail dell’energia, fondato su un modello genuinamente mediativo.

La frattura emerge proprio qui. All’interno dello stesso perimetro istituzionale convivono ora:

• un ADR mediativo e facilitativo per le controversie tra utenti e operatori;

• un ADR decisorio per le controversie sul permitting FER.

Questa asimmetria solleva interrogativi di coerenza sistemica e rappresenta una occasione mancata di policy design, soprattutto alla luce dell’esperienza maturata da ARERA nel campo della conciliazione.

L’oggetto delle controversie: potenzialità conciliative inespresse

Le controversie ammesse ai sensi del comma 2 dell’art. 12-ter riguardano:

• la presentazione telematica dei progetti;

• la verifica dei vincoli;

• la completezza documentale;

• l’applicazione delle discipline semplificate;

• l’individuazione del regime amministrativo applicabile.

Si tratta, nella maggior parte dei casi, di questioni procedimentali e tecniche, che si presterebbero naturalmente a una soluzione dialogica e anticipata. La scelta di un modello puramente decisorio rischia per converso di irrigidire le posizioni e di trasformare l’ADR in una fase intermedia verso il giudizio amministrativo, anziché in uno strumento di reale deflazione del contenzioso.

Gratuità, requisiti dei decisori e impugnabilità: un ADR para-giurisdizionale

La gratuità della procedura costituisce un elemento positivo in termini di accesso alla giustizia. Tuttavia, la previsione della piena impugnabilità delle decisioni davanti al TAR o mediante ricorso straordinario al Presidente della Repubblica conferma la natura sostanzialmente para-giurisdizionale del meccanismo.

I requisiti di terzietà ed esperienza tecnica dei decisori, pur necessari, non includono competenze in gestione del conflitto, facilitazione o negoziazione, oggi ritenute essenziali nei sistemi regolatori avanzati.

Comparazione europea: un’Europa a due velocità nell’ADR energetico

La comparazione con gli altri Stati membri mostra un quadro a due velocità. Nel mercato retail dell’energia, quasi tutti i Paesi UE dispongono di ombudsman, complaint boards o organismi ADR mediativi. Nel permitting delle rinnovabili, invece, i modelli ADR sono raramente tipizzati e spesso assenti.

In questo scenario, l’Italia si distingue per aver introdotto un modello formalmente riconoscibile, ma lo fa in chiave esclusivamente decisoria, divergendone rispetto alle migliori pratiche europee e internazionali.

Dibattito pubblico, facilitazione ambientale e mediazione di comunità: il confronto con i modelli internazionali

Le migliori pratiche internazionali, promosse dall’OCSE e dal Green Climate Fund (GCF), mostrano una direzione diversa. Nei progetti finanziati dal GCF, la gestione dei conflitti è parte integrante della sostenibilità del progetto e passa attraverso:

• consultazioni strutturate;

• facilitazione ambientale;

• mediazione di comunità;

• meccanismi di reclamo e dialogo continuo con gli stakeholder.

Analogamente, l’esperienza italiana del Dibattito Pubblico dimostra come la facilitazione preventiva possa ridurre conflitti, ritardi e contenzioso, aumentando la legittimazione delle decisioni.

Conclusioni: un passo avanti che richiede un completamento

L’articolo 12-ter TUFER rappresenta un passo avanti importante nel riconoscimento della centralità della risoluzione delle controversie nella transizione energetica. Tuttavia, l’assenza di una procedura di mediazione o facilitazione preliminare ne limita l’efficacia e ne indebolisce la coerenza con il diritto europeo, la giurisprudenza UE e le migliori pratiche internazionali.

In un settore strategico come quello della transizione energetica e ambientale, la giustizia non può essere solo rapida e tecnica: deve essere partecipativa, inclusiva e orientata alla costruzione del consenso. Senza integrare la dimensione mediativa, l’ADR rischia di restare uno strumento di decisione accelerata, anziché diventare un vero meccanismo di governo della complessità, capace di sostenere una giustizia climatica realmente sostenibile.