🖼️ Cinque Saggi per quali Restituzioni? Una Proposta di Legge ADR tra Shoah e Passato Coloniale

In Copertina: Édouard Manet, Il signor Arnaud a cavallo, 1875. Milano, Galleria d’Arte Moderna. Riproduzione: Wikimedia Commons, pubblico dominio.

di Pierfrancesco C. Fasano

La storia dietro le opere

Dietro un dipinto, un manoscritto o un oggetto rituale possono esserci persecuzioni, vendite imposte e saccheggi. La restituzione intreccia proprietà, memoria e responsabilità pubblica: conservare correttamente un bene e avere un titolo legittimo per trattenerlo sono questioni differenti.

La proposta di legge A.C. 2834, presentata da Federico Mollicone e altri deputati, affronta le spoliazioni antiebraiche. È un’iniziativa necessaria, che solleva anche una domanda ulteriore: perché non prevedere una sede competente per i beni asportati dall’Italia all’estero, comprese le vicende coloniali?

Il confronto con gli organismi già operanti negli altri Paesi europei aiuta a comprendere quali poteri attribuire al nuovo Comitato e quali limiti sarebbe opportuno superare.

La proposta italiana: una delega per costruire il sistema

La proposta, presentata il 9 marzo 2026, reca il titolo «Delega al Governo per la disciplina dei procedimenti di restituzione di opere d’arte sottratte o alienate a causa di persecuzione razziale». Il testo ufficiale, comprensivo della relazione illustrativa⁠, è consultabile sul sito della Camera, insieme alla scheda dell’iter parlamentare⁠.

L’iniziativa, all’esame della Commissione Cultura della Camera, delega il Governo ad adottare uno o più decreti legislativi entro sei mesi dall’entrata in vigore della legge. Il riferimento è costituito dai Principi di Washington del 1998, dalla Dichiarazione di Terezin del 2009 e dalle buone pratiche del 2024.

Il perimetro comprende beni attualmente situati in Italia, appartenuti a cittadini ebrei o persone ritenute tali, sottratti o alienati per persecuzione razziale tra il 1933 e il 1945. Non riguarda soltanto i furti nazisti: include confische, razzie e vendite forzose o indotte, comprese quelle legate alla persecuzione fascista. Considera inoltre sia collezioni pubbliche sia proprietà private.

I cinque componenti: competenze e indipendenza

Presso il Ministero della Cultura verrebbe istituito un Comitato di cinque membri. Tre, compreso il presidente, sarebbero individuati tra professori universitari, magistrati e avvocati qualificati nel patrimonio culturale, dal Ministro d’intesa con l’Unione delle Comunità Ebraiche Italiane. Uno sarebbe designato dai Carabinieri per la tutela del patrimonio culturale e uno dall’Avvocatura generale dello Stato.

L’incarico durerebbe cinque anni, rinnovabili una volta, senza compensi o rimborsi.

L’espressione “cinque saggi” rende immediatamente comprensibile la funzione dell’organismo, ma il punto decisivo è istituzionale: servono competenza, imparzialità e capacità di ricostruire vicende nelle quali il documento giuridico deve dialogare con la ricerca storica.

Potrebbero attivare il procedimento proprietari originari, eredi, discendenti e altri aventi titolo, UCEI e singole comunità ebraiche. Il Comitato valuterebbe anche segnalazioni ministeriali o di altre amministrazioni.

Una proposta vincolante, seguita dal decreto ministeriale

Il Comitato non avrebbe una funzione soltanto consultiva. Entro 180 giorni dall’istanza o segnalazione dovrebbe formulare una proposta motivata e vincolante; il Ministro adotterebbe un decreto conforme nei successivi dieci giorni.

Per i beni pubblici, il provvedimento determinerebbe la sdemanializzazione. Per quelli privati, la restituzione potrebbe derogare a prescrizione, decadenza e modi di acquisto della proprietà. Decorsi i termini per la tutela giurisdizionale, cesserebbero le tutele del Codice dei beni culturali sull’opera, rendendone possibile l’uscita definitiva dall’Italia.

Quando la restituzione non risultasse la soluzione più giusta ed equa, il Comitato potrebbe proporre rimedi alternativi o compensazioni. In assenza di legittimi richiedenti, nelle ipotesi previste, il bene sarebbe destinato al Museo nazionale dell’Ebraismo italiano e della Shoah oppure all’UCEI.

Il ricorso rientrerebbe nella giurisdizione esclusiva amministrativa, con applicazione del rito dell’articolo 120 del codice del processo amministrativo e sospensione degli effetti restitutori. Il sistema avrebbe efficacia fino al 31 dicembre 2040, prorogabile. Sono scelte incisive, che richiedono contraddittorio effettivo, qualità dell’istruttoria e tutela dei terzi.

Il Comitato dei cinque come organismo di ADR: una qualificazione funzionale

Come sostenuto nel precedente contributo di Cooling-Off sul Codice etico ICOM e sulle commissioni restitutorie⁠, questi organismi possono essere ricondotti alla famiglia dell’Alternative Dispute Resolution, purché si distingua la qualificazione funzionale dalla precisa natura giuridica del procedimento. In questa prospettiva, anche il Comitato italiano proposto può essere considerato un organismo pubblico di risoluzione stragiudiziale delle controversie, con caratteristiche proprie dell’ADR. È una lettura sistematica del modello, non una denominazione espressamente attribuita dalla proposta.

Le ragioni sono riconoscibili: il Comitato offrirebbe una sede specializzata esterna alla giurisdizione; ricostruirebbe provenienze e titoli attraverso un’istruttoria tecnico-scientifica; valuterebbe le pretese restitutorie secondo criteri giuridici, storici e di giustizia ed equità; potrebbe proporre rimedi alternativi e compensazioni. La funzione sarebbe quindi risolvere una controversia attraverso un procedimento dedicato, senza richiedere anzitutto una sentenza. La proposta vincolante al Ministro conferirebbe al meccanismo una componente valutativa e decisoria, mentre l’apertura a rimedi diversi dalla restituzione consentirebbe soluzioni più articolate del solo riconoscimento della proprietà.

Occorre tuttavia precisarne i confini. Non sarebbe mediazione, perché il Comitato non si limiterebbe ad assistere le parti nella ricerca di un accordo; non sarebbe arbitrato, perché il suo potere deriverebbe dalla legge e culminerebbe in un decreto ministeriale, anziché in un lodo fondato su una convenzione arbitrale. La qualificazione più rigorosa è pertanto quella di un meccanismo amministrativo speciale di riparazione e risoluzione stragiudiziale, riconducibile all’ADR in senso ampio. La presenza di un successivo controllo giurisdizionale è coerente con questa lettura e garantisce la tutela contro il provvedimento conclusivo.

Il collegamento con il Codice etico ICOM revisionato nel 2026⁠ riguarda il metodo: ricerca sulla provenienza, responsabilità professionale, dialogo e considerazione delle comunità interessate. Il Codice costituisce un riferimento di soft law professionale; non attribuisce al Comitato competenze né sostituisce la legge. Può tuttavia contribuire alla qualità scientifica ed etica delle valutazioni, entro i criteri stabiliti dal legislatore.

Nell’Unione europea: organismi simili, poteri differenti

Raccomandazioni, provvedimenti amministrativi e lodi arbitrali producono effetti diversi. Cambiano anche i beni esaminabili e le condizioni per coinvolgere un proprietario privato. Non esiste, dunque, un unico modello europeo.

🇦🇹 Austria: ricerca sistematica e decisione ministeriale

Dal 1998 la Commissione per la ricerca sulla provenienza⁠ esamina le acquisizioni dei musei e delle collezioni federali, anche senza una domanda degli eredi.

Il Consiglio consultivo per le restituzioni⁠ valuta i dossier e raccomanda al ministro competente se restituire. La legge riguarda oggetti delle raccolte federali, della Biblioteca nazionale e del deposito federale degli arredi, collegati alle spoliazioni naziste.

Non attribuisce una competenza generale sulle collezioni private o sulle appropriazioni coloniali. Il Consiglio raccomanda; il ministro decide. Il modello separa ricerca scientifica, valutazione consultiva e provvedimento restitutorio.

🇫🇷 Francia: restituzione e indennizzo, con competenze distinte

La CIVS — Commissione per la restituzione dei beni e l’indennizzo delle vittime di spoliazioni antisemite⁠, istituita nel 1999, è un organismo consultivo presso il Primo ministro.

Esamina i danni da spoliazioni antisemite avvenute in Francia nel 1940–1944, anche patrimoniali e bancari. Per i beni culturali, il mandato comprende inoltre spoliazioni del 1933–1945 avvenute nei Paesi sotto influenza nazista, quando i beni sono oggi in raccolte pubbliche francesi o assimilate.

Formula raccomandazioni, non decisioni giurisdizionali. La legge quadro del 2023 consente, previo suo parere, di derogare all’inalienabilità delle collezioni pubbliche.

La missione ministeriale M2RS cura la ricerca culturale, anche su beni privati o non localizzati, senza un corrispondente potere generale di imporne la restituzione. L’ampiezza della ricerca non coincide quindi con quella dei provvedimenti adottabili.

🇳🇱 Paesi Bassi: raccomandazione o parere vincolante

La Restitutiecommissie⁠ distingue i beni della raccolta statale dagli altri beni culturali perduti a causa del regime nazista.

Per i primi formula una raccomandazione al ministro, cui compete decidere. Per raccolte comunali o provinciali, fondazioni e privati può rendere un parere vincolante, su richiesta concordata tra detentore e precedente proprietario o successori.

Il vincolo dipende dall’adesione delle parti, non da una potestà generale di assoggettare qualsiasi collezionista al procedimento. L’oggetto comprende beni culturali oltre alle opere figurative: la questione restitutoria non si esaurisce nei dipinti e nelle sculture.

🇩🇪 Germania: dalla consulenza all’arbitrato

Dal 1° dicembre 2025 la Schiedsgerichtsbarkeit NS-Raubgut⁠ ha sostituito la precedente Commissione consultiva con un sistema arbitrale per beni sottratti a causa della persecuzione nazista, in particolare agli ebrei.

I collegi pronunciano lodi vincolanti, applicando criteri con agevolazioni probatorie e presunzioni. La vittima o i successori possono attivare il procedimento se il detentore ha formulato un’offerta permanente di arbitrato oppure accetta il singolo deferimento.

L’accesso definito “unilaterale” non significa assoggettamento automatico di ogni collezionista privato. Consente al richiedente di attivare il procedimento quando il consenso del detentore sia già stato espresso attraverso l’offerta permanente.

🇬🇧 🇨🇭 Oltre l’UE: Regno Unito e Svizzera

Anche due Paesi europei non appartenenti all’Unione offrono indicazioni utili.

Lo Spoliation Advisory Panel britannico⁠, istituito nel 2000, esamina perdite di beni culturali nel periodo nazista, 1933–1945, oggi presenti nelle collezioni nazionali o in musei e gallerie di pubblica utilità. Può esaminare beni privati su richiesta congiunta del rivendicante e del proprietario.

Considera ragioni giuridiche e morali; le sue raccomandazioni non sono vincolanti e non accertano autoritativamente la proprietà. La forza morale della richiesta assume quindi un rilievo autonomo rispetto alla sola titolarità giuridica.

La Commissione svizzera per il patrimonio culturale storicamente problematico, entrata in funzione nel marzo 2026, comprende invece sia beni del periodo nazista sia beni di provenienza coloniale. Dal 30 settembre 2026 accetta richieste di raccomandazione, come illustra la comunicazione ufficiale sull’avvio delle procedure⁠.

Si valuta anzitutto la possibilità di una mediazione; se questa non conduce a una soluzione, si procede verso una raccomandazione non vincolante. L’oggetto è più ampio rispetto al progetto italiano, mentre i poteri sono differenti.

Il colonialismo ha già una sede nei Paesi Bassi

Nei Paesi Bassi opera anche una distinta Commissione per le collezioni coloniali⁠, che consiglia il ministro sulle richieste dei Paesi d’origine relative soprattutto ai beni statali.

La politica prevede la restituzione senza condizioni dei beni provenienti dalle ex colonie olandesi di cui risulti con ragionevole certezza la perdita involontaria. Altre situazioni richiedono un bilanciamento degli interessi.

Il percorso è accessibile anche ad altri proprietari pubblici che scelgano di utilizzarlo; non comporta un ordine generalizzato verso tutti i detentori privati.

Questo modello dimostra che è possibile mantenere distinti i percorsi relativi alle spoliazioni naziste e alle appropriazioni coloniali, riconoscendo a entrambi una sede istituzionale.

Il limite italiano: chi rimane fuori?

Il progetto italiano comprende già spoliazioni fasciste e proprietà private. Il limite da discutere è soprattutto storico e soggettivo: la necessaria connessione con la persecuzione antiebraica del 1933–1945.

Un oggetto sottratto in Etiopia nel 1937 potrebbe restarne fuori pur ricadendo nello stesso periodo; un bene asportato dalla Libia prima del 1933 incontrerebbe anche il limite cronologico. Potrebbero esistere altri rimedi, ma sarebbe precluso questo nuovo procedimento.

Sarebbe opportuno rendere esaminabili tutte le sottrazioni di beni culturali compiute all’estero dalle truppe e dalle autorità italiane, comprese quelle coloniali, senza un’esclusione cronologica generale.

Conservando la specificità della disciplina della Shoah, si potrebbe ampliare il mandato oppure istituire una sezione distinta. Le differenze storiche richiedono criteri specializzati; non giustificano, da sole, l’assenza di una sede che possa esaminare le domande.

Beni concreti: provenienze irrisolte e restituzioni concluse

Il Museo delle Civiltà documenta tele prelevate dal Parlamento etiopico tra il 1936 e il 1938⁠ e soltanto parzialmente restituite negli anni Cinquanta. È una provenienza problematica documentata, che non equivale necessariamente a una lite giudiziaria pendente. Offre tuttavia un esempio concreto di vicenda sulla quale una competenza restitutoria più ampia consentirebbe accertamenti sistematici.

Le sculture funerarie Konso della collezione etiopica dell’ex Museo Coloniale sono state al centro di un seminario del settembre 2026 dedicato alle acquisizioni e ai processi restitutori⁠. Vanno verificati oggetti e aventi titolo: la provenienza coloniale non prova da sola un furto. Il valore rituale richiede tuttavia l’ascolto delle comunità.

Diversi sono i precedenti conclusi: la stele di Axum⁠, portata a Roma nel 1937, tornò in Etiopia nel 2005 e fu nuovamente eretta nel 2008; la Venere di Cirene fu restituita alla Libia nel 2008. Sono precedenti restitutori, non controversie ancora aperte.

Una competenza ampia, accompagnata da garanzie

L’estensione dovrebbe riguardare beni presenti in musei pubblici e privati, fondazioni, università, istituzioni religiose ed enti culturali, anche nei depositi. Ammettere una domanda non significa accoglierla: occorre distinguere saccheggio, cessione coatta, acquisto libero e provenienza incerta.

Servono criteri probatori trasparenti, accesso agli archivi e tutela dei terzi. Vanno chiariti il rapporto con il diritto dell’epoca e i trattati, distinguendo obblighi giuridici e riparazioni concordate. Ampliare la competenza senza finanziare ricerca e personale lascerebbe le domande senza risposta.

La mediazione può organizzare restituzioni, cooperazione scientifica, ricomposizione di archivi e riconoscimento pubblico della provenienza. Richiede consenso effettivo e poteri dispositivi adeguati: un prestito non può essere imposto come sostituto del riconoscimento di un diritto.

Conclusioni: restituire con lo stesso rigore con cui si rivendica

La Proposta di Legge Mollicone affronta una ferita specifica e merita un esame sollecito. Il confronto europeo mostra tuttavia che il passato coloniale può trovare una sede istituzionale, mantenendo distinti contesti, criteri e rimedi.

Un Paese impegnato nel recupero del proprio patrimonio può valutare con eguale serietà le richieste che riceve: ricostruire le provenienze, ascoltare le comunità, accertare i titoli e restituire quando ne ricorrano i presupposti.

Il mandato dei cinque componenti dovrebbe essere sufficientemente ampio da consentire queste verifiche. Perché la prima responsabilità di una politica restitutoria è rendere possibile l’esame delle storie che attendono ancora una risposta.